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【PPP模式】《新型城镇化融资与金融改革》:PPP模式——解读新型城镇化融资之道

2015-4-10 13:49| 发布者: 英济律师事务所

摘要: 在界定PPP的涵义时,通常将PPP分为广义和狭义两个概念。广义的PPP指公共部门与社会投资者为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系。而狭义的PPP是一系列项目融资模式的总称,指政府部门与社会投资者共同将资金或资 ...

 

 


在界定PPP的涵义时,通常将PPP分为广义和狭义两个概念。广义的PPP指公共部门与社会投资者为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系。而狭义的PPP是一系列项目融资模式的总称,指政府部门与社会投资者共同将资金或资源投入项目,并由社会投资者建设并运营该项目的方式。

从狭义涵义上来解读,PPP与传统项目融资模式具有一定的区别。从特征上来看,PPP与传统的承包模式和私有化既有相似处也有不同点:从激励机制上来看,PPP更趋近于私有化;从预算会计制度上看,更趋近于传统承包。PPP对长期项目的运行绩效负责,传统承包在建筑保修到期后对项目的运行绩效不负责任。总体来看,传统承包、PPP和私有化的主要区别在于资产的所有权和控制权、企业是否建立并运营项目、策划管理的主体三个方面。传统的承包模式只负责构建,不负责维护和运营;PPP对资产的所有权是暂时的,私人企业对资产所有权是无限期的,只受一般立法限制;PPP和传统承包的优点在于保留了政府决策权和协调权利。

相对于发达国家对PPP的研究,中国在理论和应用两方面相对比较落后。中国政府在公共产品和服务的提供方面长期处于垄断地位,国家干预程度较高,经济和政治环境与西方发达国家存在很大差异,所以中国对PPP涵义的界定与西方发达国家具有一定差别。根据中国国情和PPP模式在中国公共产品和服务领域的应用情况,PPP合作模式的概念主要从以下几个方面进行界定。

首先,在中国PPP合作模式中的私营部门与公共部门相对,不仅指私有制企业和外资企业,还应包括具有独立法人资格的国有企业。这是因为一方面中国国有企业的生产总值占整个国民生产总值的绝大部分,另一方面大型的有能力承担提供公共产品和服务责任的集团一般都是国有企业。公共部门一般指的是政府机构和由政府相关部门控制的不具有独立法人资格的国有企业。因此,中国对“Public”和“Private”的界定应该以利益诉求为标准,即追求社会公益性还是追求经济效益,而不是根据所有制来判断。

其次,公共部门和私人部门风险共担,利益共享。PPP合作模式的最终目的是实现共赢,追求整体效益最大化,所以风险分担应该根据能力而定。利益分配则是在综合考虑双方的成本和承担的风险基础上进行,在不损害消费者权利的前提下满足私人部门对经济利益的追求。

最后,PPP合作模式中公私双方的合作是建立在平等互利的基础上的。长期以来在公共产品和服务领域中国政府既充当“运动员”又充当“裁判员”的角色,在新型的合作模式下政府必须转换其职能和角色,在私人投资者的选择、风险分担和利益分配等方面不能有任何特权。一旦与私人投资者签订合作协议,政府部门仅代表合作的一方,在项目建设的过程中不能利用职权干涉项目的建设和私人投资者的行为。由于中国国情的特殊性,这一点尤为重要,关系到PPP项目是否能够顺利进行。

一.私人资金参与城镇化融资的条件

根据国内外的实践经验,PPP模式的成功运用需要一系列必要条件:(1)合理的风险分担机制。合理的风险分担机制是吸引私人参与项目投资的关键因素。由于投资大、周期长、内部结构复杂且设计因素众多,基础设施建设往往具备较高的风险性。其中,私人投资者最关注政府监管风险,即包括特许权招投标过程是否透明、投资者是否具有真正的运营自由、协定的运价制度是否能遵守、政府是否能按时进行财政拨款等。这就要求项目的风险分配应该综合考虑双方参与者的特点、立场和利益,对风险进行合理配置,进而实现项目运营效果的最优化。此外,在PPP项目中,可采用项目完工担保、资金缺额担保,也可对一些风险投保,包括对建设工程一切风险(CAR)的保险、对预期利润损失风险(ALOP)的保险、对第三者责任风险(TPL)的保险等。同时,国际金融公司、世界银行、亚洲开发银行等还能对外汇不能转移、东道国政府违约等风险提供担保。(2)政策保障。基础设施建设的公益性特点使其无法完全遵循市场化原则进行定价,同时面临较大的流动性风险。基于此,政府应制定相关政策,给予基础设施投资一些优惠,如税收优惠、低息贷款、担保贷款、铁路沿线的土地开发优惠等,充分调动民营资本的积极性。(3)健全的法律法规制度。PPP项目需要在法律层面上对政府部门与企业部门在项目设计、融资、运营、管理和维护等各个方面所承担的责任、义务和风险进行明确界定,以保护双方的利益。通过完善的法律法规对参与双方进行有效约束,以提高PPP项目的运作效率和透明度。(4)专业化机构和人才的支持。PPP模式的运作广泛采用项目特许经营权的方式进行结构融资,这需要比较复杂的法律、金融和财务等方面的专业知识。一方面要求制定规范化、标准化的PPP交易流程和相关的政策支持;另一方面需要专业化的中介机构对项目的运作提供技术指导、及专业服务等。目前,虽然中国发展PPP的条件并不十分完备,但已具备初步发展的可行性,主要表现在:

第一,良好的制度环境为PPP的初步发展提供了政策基础。

为了逐步建立适应 PPP 模式运转的政策制度环境,中国有关政府部门相继出台了一些相关规范性文件。20世纪90年代,中国《市政公用企业建立现代化企业制度试点指导意见》的出台,标志着中国基础设施建设打破了其自然垄断性开始向市场化竞争和企业化运营转变。2000年,建设部再次发布关于城市公用事业的规定,将对外资开放的基础设施产业的应用范围覆盖到能源系统、交通系统、水源和给排水系统及生态环境系统。2001年底,原国家计委发出了《关于印发促进和引导民间投资的若干意见的通知》,鼓励和引导民间投资以独资、合作、联营、参股、特许经营等方式,参与经营性的基础设施和公益事业项目建设。2002年,建设部颁布了《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》,要求加快推进市政公用事业的市场化进程,引入竞争机制,形成适应市场经济体制的基础设施市场体系。2005年,国务院发布“非公经济36条”,允许非公有资本进入公用事业和基础设施领域。2010年,国务院出台《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》,被称为“新36条”,鼓励和引导民间资本进入基础产业和基础设施、市政公用事业和政策性住房建设、社会事业、服务等领域。

第二,民营经济快速发展与民间资本投资意愿迫切为PPP推广提供了可行。

经过改革开放三十年的积累,中国的非国有经济实现了快速发展,己经具备了参与基础设施投资的经济实力,这在私营资本增长的绝对数量和相对数量上均有体现。居民储蓄存款增长十分迅速,截至2013年5月,居民储蓄存款42.94万亿元,这些存款,随时都可能释放出巨大的投资力量。根据最新数据,目前中国私营企业数已超过中国企业总数量的 80%,是中国最大的企业群体。在沪深两市所有上市公司中,有民营背景的企业已占50%以上。私营资本不仅具备投资基础设施的实力,同时也有强烈的投资意愿,但是,基础产业与基础设施领域一直是私营资本投资涉足最少、进入最为艰难、最难以扩张的产业领域,因而也是私营投资进入最为不足的领域。私营投资难以进入的重要原因,是基础设施领域门檻太高。目前的基础服务和新兴服务业均存在着较强的行政垄断,过多的行政干预,使私营资本的进入受到市场准入的限制。正是由于基础设施领域的投资体制严重滞后,不仅导致基础设施产业普遍缺乏竞争力,而且使这些有发展前景的产业,不能成为拉动国民经济的新增长点,不断增长的私营资本不能有效的得以利用,严重旳影响了整个社会的资源配置效率。

第三,技术进步和制度创新为非国有经济进入基础设施领域提供了技术保证。

由于基础设施领域的产品和服务基本属于公共产品的范畴,并且由于公共产品存在消费效用的不可分性、消费的非竞争性及受益的非排他性,使私人参与基础设施领域的投资收益得不到有效实现,这是基础设施领域主要由政府作为投资和供给主体的重要原因。此外,基础设施领域还存在经营上的自然垄断和投资上的资金密集等特性,也是私营资本进入基础设施领域的重要壁垒。但是技术创新使原来垄断性的行业变得可以引入竞争机制,制度创新也使原来无法实现的收费和收益补偿变为可能。

二.私人资金参与城镇化融资的形式

广义概念的PPP包含了许多公私合作的模式,不同国家对PPP模式划分的界定存在较大的差异性。世界银行综合考虑资产所有权、经营权、投资关系、商业风险和合同期限等角度,将广义PPP分为服务外包、管理外包、租赁、特许经营、BOT/BOO和剥离六种模式。欧盟委员会按照投资关系将PPP划分为传统承包、一体化开发和经营和合伙开发三大类。传统承包类是指政府投资,私人部门只承担项目中的某一个模块,例如建设或者经营。一体化开发类是指公共项目的设计、建造、经营和维护等一系列职能均由私人部门负责,有时也需要私人部门参与一定程度的投资。合伙开发类通常需要私人部门负责项目的大部分甚至全部投资,且合同期间资产归私人拥有。

参考世界银行、欧盟委员会和加拿大PPP国家委员会等的分类方式,结合国内目前的应用现状,将PPP按照二级结构的方式进行分类:一级结构按照参与主体可划分为政府主导型、共同协商型和私人主导型。二级结构综合风险承担方式和投资参与程度划分为外包、租赁、特许经营和剥离四个类别。总体来看,服务外包、管理外包和整体式外包的项目所有权始终归政府部门所有,并通过政府付费的方式实现收益,且承包商没有融资风险,商业风险主要由政府部门承担。PPP的租赁模式在中国的应用几乎没有,风险由租赁双方共同承担。特许经营模式是中国当前PPP模式的主体,需要私人参与部分或全部投资,并通过一定合作机制与公共部门共担风险,同享收益。合同结束后私人部门应将项目的使用权或所有权无偿移交给公共部门。根据国际经验,在特许经营模式中,TOT多用于桥梁、公路、电厂、水厂等基础设施项目;PFI模式大多用于运输部门的建设(在英国曾高达85%)。剥离基本等同于私有化,是指将公共资产或国有股权通过出售等形式转让给私人。具体有完全剥离(Complete Divestiture)和部分剥离(PartialDivestiture)两种形式。在完全剥离模式下,政府职责是通过合理监管,避免行业垄断,并确保服务质量。部分剥离的方式保留了资产的部分所有权,在吸引私人资金、提高管理和经营效率的同时,还能保证公共资产的国有性质。在关系国民经济命脉的重要行业,为确保经济稳定和社会安全,政府一般不会将这些行业公共资产的所有权完全剥离。

对于新建的基础设施,政府可以采用BTO、BOT、DB、PFI、BOO等形式与民营企业合作。这几种合作形式主要目的是为新建基础设施融入民间资本,同时提高资金的使用效率并提高基础设施的建设质量。

对于已建并运行的基础设施,政府可以通过出售、租赁、运营和维护合同承包等形式与民营企业合作,民营企业在特许经营期内进行经营管理,并可以通过直接向使用者收费(如TOT等购买或租赁的形式),或者通过政府一次性或分期支付的方式盈利(如运营和维护合同承包等形式)。通过出售、租赁、运营、维护的合同承包等形式的合作,可以提高基础设施的使用与运营效率。在出售和租赁的形式中,还可以为政府置换和融通资金,从而支持和从事新的基础设施建设。

对于扩建和改造现有的基础设施, 政府可以通过LBOT、BBO等形式与民营企业展开合作。政府向民营企业发放特许经营权证,由民营企业对原有的基础设施进行改造扩建,并进行经营管理。经营者向政府交纳一定的特许费,并按照特许权合约规定向使用者收费。通过这种形式,可以加快提升基础设施的功能和加快基础设施升级、改造的速度。在提升原有基础设施功能的同时,也可为政府新建其他基础设施筹集一定的资金。

三.私人资金参与城镇化融资的优势

PPP本质是公私合作,合作的结果便是计划与市场在运行机制层面的结合,从而形成了优于计划和市场单独作用的新型管理体制和运行机制。PPP 管理模式注重的是公平与效率的有机结合,在尽可能小地损失效率的情况下实现社会发展中的公平,同时在尽可能小地损失公平的情况下提高经济资源,特别是公共部门资源的使用效益和综合效率。总体来看,私人资金参与城镇化融资主要可以发挥以下四个优势:

第一,PPP有利于转换政府职能并减轻财政负担。

PPP的优势体现在可以节省公共部门开支减轻政府预算方面的压力,也同时将政府从过去的基础设施公共服务的提供者转变成一个监管的角色,进一步保证质量。PPP兴起之初的主要目的在于为基础设施融资,无论是英国、法国还是澳大利亚,他们都旨在利用PPP模式为基础设施项目进行融资。政府在建设公路、铁路等基础设施时,往往由于资金不足,让民营部门进行投资,民营部门可以通过收费的形式收回投资。随后,这种PPP的融资职能被不断地拓展到基础设施的各个方面,如自来水提供、污水处理、隧道建设、公共卫生与医疗、基础教育等等。前文提到的BOT模式,是众多PPP 管理具体模式中融资功能表现最为明显的一个。政府在此过程中可能不需要投资一分钱,却能够为社会提供出原本应该自己提供的基础设施和服务,同时经过一定时期后还可以获得基础设施的所有权。

第二,PPP可以充分发挥私人资本效率和经营管理优势。

一方面,PPP管理模式在为公共部门提供融资的同时,为公共部门带来了民营企业新的生产技术和管理技术,从而大大提高了提供公共产品和服务的效率和水平。同时也在不增加公众税负的基础上,凭借“使用者付费”机制,以私人部门之手,更大限度地满足了社会公众的需要。另一方面,公共部门和私人企业在初始阶段共同参与项目的识别、可行性研究、设施和融资等项目建设过程,保证了项目在技术和经济上的可行性,缩短了前期工作周期,并降低了项目费用。一项调查表明,英国在2001年以传统方式建设的项目中有73%超过合同价格,70%延期,但推行PPP后这种状况得到极大改观。2003年PPP项目只有22%的超过合同价格,24%延期,超过2个月的延期只有8%。同时,受PPP模式的影响,2005年,即使是传统方式建设的项目的结果也有了改善,只有45%的项目超过合同价格,37%的项目延期。研究表明,与传统模式相比,PPP模式平均为政府部门节约了百分之十七的费用,并且都能够按建设工期完成。此外,PPP的可持续性可以有效实现成本的代际分担。PPP项目的持续时间一般为15-30年,特别是基础设施项目,有效地实现了成本的代际分担,进而减轻了当代人承担未来基础设施的建设成本负担。

第三,PPP可以实现公共部门与私人部门风险分担的合理配置。

借助PPP,公共部门与私人部门共同分担公共服务的生产与服务中存在的风险,从而改变了传统模式下,风险集中在公共部门的问题。一般融资项目风险分配的原则是按责任划分,即谁的责任谁来承担风险,而风险分担原则是将特定的风险交予最适合控制和管理该风险的部门承担。私人部门承担的风险可以包括成本超支、达不到所要求标准、不能按计划时间提供服务、资金不足以支付运营和资本成本市场风险等。私人部门在全面考虑风险的基础上与公共部门签订合同并履行合同,将风险计价纳入所收取的费用中。合理的风险分担不仅可以发挥私人部门的优势,也可以使公共部门能够有精力更加专注于执行那些基本的职能,比如采购公共服务,制定服务的标准并确保标准的执行与保护公共利益等。同时,政府在分担风险的同时也不会丧失对项目的全部控制权。以英国为例,在PPP模式下,通常由私人部门来管理服务设施的融资、设计、建造、交付使用全过程的风险。在项目交付并全面运作之前,承包商得不到付款。在项目的整个寿命期(通常是25年左右)按照现有的或更严格的标准对资产或设施进行维护。如果承包商达不到这些标准,则要对照合同中规定的服务层级接受经济惩罚。由于PPP模式能够在项目的设计、建造运营、维护各阶段体现资金的最佳价值,从而使PPP项目在整个寿命期内节省政府开支。同时,合同中约定私人部门的资本与其承担的建设与维护等风险挂钩,而非仅仅与利润挂钩,推动了资金最佳价值的实现。1998-2004年,英国PPP项目占整个公共投资的11%,PPP被英国视为政府提供现代、优质的公共服务以及提升国家竞争力战略的关键因素。但是,风险分担原则优势的发挥需要一定的约束条件,因为根据既定利益下,风险最低化原则,合作双方都有动机最小化自身的风险。

第四,利润调节更加灵活。

PPP在融资模式下遵循高风险高收益的利润分配原则,即承担风险的程度越高,分享到的利润越大。政府公共部门与私人部门依据双方承担风险的程度共同分配利润。而在PPP管理模式下,政府不再从项目中分享利润,而是对私人部门的利润进行控制或调节。如果私人部门从PPP项目中获得的利润较低进而可能导致合作失败时,政府可以根据合同要求对其进行补贴。相反,如果私人部门从PPP项目中获得超额利润时,政府可根据合同约定调控其利润水平。(完)

文/巴曙松、杨现领

本文节选自《新型城镇化融资与金融改革》,全书围绕投融资方式及财政、金融体系改革展开研究,探索了适合我国城镇化发展的融资体系建设路径。该书由巴曙松教授、杨现领博士所著,于2014年12月由中国工人出版社出版发行。


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