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英济 · 研究 | 乡村振兴和农村集体产权制度改革双重解构视野下的农村集体经济组织

2020-12-23 14:21| 发布者: scyjlaw

摘要: ——以《农村集体经济组织示范章程(试行)》解读的角度作者 | 四川英济律师事务所 刘海洋 曹莎莎 2020年11月4日,农业农村部发布《农业农村部关于印发农村集体经济组织示范章程(试行)的通知》(农政改发〔2020〕5 ...

——以《农村集体经济组织示范章程(试行)》解读的角度


作者 | 四川英济律师事务所 刘海洋 曹莎莎


   2020年11月4日,农业农村部发布《农业农村部关于印发<农村集体经济组织示范章程(试行)>的通知》(农政改发〔2020〕5号)(以下简称“示范章程(试行)”)。《示范章程(试行)》对促进农村集体经济组织规范发展,保障农村集体经济组织及其成员的合法权益,建立健全农村集体经济组织法人治理结构具有十分深远的现实意义。



01

《示范章程(试行)》出台背景及意义


(一)巩固农村家庭联产承包责任为基础、统分结合的双层经营体制

  改革开放以来,我国在广大农村地去确立了以家庭联产承包责任为基础、统分结合的双层经营体制,并将之写入宪法,而农村集体经济组织这一主体也成为双层经营体制的组织实施主体。强化集体经济组织建设,事关我国农村集体经济基本体制,是进一步巩固改革开放成果、巩固家庭联产承包责任为基础、统分结合的双层经营体制的内在要求。


(二)集体经济组织是实现乡村振兴战略的重要抓手

  2018年1月2日,中共中央办公厅、国务院联合下发《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》,正式将乡村振兴战略列为国家现阶段国家发展的重大战略决策,要求各级政府优先发展农村、农业,强化农村基层治理,而集体经济组织作为农村重要的基层经济组织,关系亿万农民现实经济利益,是实现农民增收、农业发展、农村稳定,加强乡村基层治理的重要抓手。实现乡村振兴战略,搞活、搞好农村经济,发挥集体经济组织在农村、农业中的重要地位,必然要求厘清集体经济组织内部治理结构、明晰集体经济组织成员权利义务。

(三)集体经济组织建设存在一些现实问题

   1962年颁布实施的《农村人民公社工作条例》确立了我国农村地区的集体经济组织形式为人民公社、生产大队、生产队的三级组织。但是随着该部法律的失效,集体经济经济组织出现了组织形式不明、内部权责不清、财产权属混乱等问题。就农村集体经济组织而言,长期呈现出虚化与缺位、组织形态纷杂与失范等混乱景象[1]

    为探索农村集体所有制有效实现形式,创新农村集体经济运行机制,保护农民集体资产权益,调动农民发展现代农业和建设社会主义新农村的的积极性,中共中央、国务院于2016年12月26日出台了《中共中央、国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》要求探索农村集体产权制度改革,探索农村集体所有制有效实现形式,明确农村集体经济组织市场主体地位。

   因此,为更好、更快实施乡村振兴战略,促进农村集体经济组织规范发展,保障农村集体经济组织及成员的合法权益,依据《中华人民共和国民法典》以及国家有关法律法规政策,农业农村部拟定了《农村集体经济组织示范章程(试行)》(以下简称“示范章程(实行)”)。


02

农村集体经济组织的概念、基本特征


(一)农村集体经济组织的内涵

   农村集体经济组织的内涵,特别是法律内涵目前并未有明确界定,对农村集体经济组织的理解,从狭义上说是指经由人民公社体制改革形成的以土地集体所有为基础的农村集体经济组织;广义上来说是指除前种组织外,还包括其他各种形式的农村合作经济组织,如农民专业合作社。[2]然而,从我国《宪法》、《民法典》、《土地管理法》、《农村土地承包法》等相关规定的农村集体经济组织是有别于农村合作经济组织的,在《民法典》中将集体经济组织、农民合作经济组织并列列为特别法人,在《农村土地承包法》中集体经济组织必须是农村土地的所有权人、承包经营权的发包方、是集体所有财产的管理者,这是一般的农村合作经济组织所不能承载的。可见,在现行法律体系下,集体经济组织的概念并不包括农村专业合作社等农村合作经济经济的。

    因此,有学者总结,农村集体经济组织应当是以土地集体所有为基础,成员具有社区性的特点,从事的经济活动对外以营利为目的,对内不以营利为目的的经济组织,[3]笔者对此予以赞同。从《农村集体经济组织示范章程》第四条规定的集体资产来看,农村集体经济组织必须是能够作为我国双层经营体制组织载体的组织。


(二)农村集体经济组织的特征

一是农村集体经济组织以土地集体所有为基础。

   土地的社会主义公有是中国特色社会主义的特征之一。经过长期历史实践证明,农村土地的集体所有是有效实现社会主义公有的途径,亦是《宪法》、《物权法》中确定的社会主义公有制实现形式之一。这也就决定了农村集体经济组织必然是土地的集体所有为其经济基础的。

二是农村集体经济组织成员具有社区性。

    集体经济组织成员为本村或本小组居民。集体经济组织诞生的初衷即是由本村或本居民小组范围内的居民为更好实现生产经营规模化、规避传统农业生产风险而自愿结成的合作组织。这就决定了集体经济组织带有社区性。

三是农村集体经济组织具有法人的法律属性。

    在民法总则颁布实施之前,农村集体经济组织一直被当作非法人组织来对待。《中华人民共和国民法总则》颁布实施后将农村集体经济组规定为特别法人。《中华人民共和国民法总则》第九十九条规定“农村集体经济组织依法取得法人资格。法律、行政法规对农村集体经济组织有规定的,依照其规定”,明确了其法人地位。《民法典》吸收了《民法总则》中有关农村集体经济组织特别法人的法律属性的相关规定。

四是农村集体经济组织具有盈利性。

   农村集体经济组织是以有效实现集体经济组织成员经济利益为目的而形成的,对外形成强有力盈利能力,实现集体经济组织成员收益提高、集体共有财产增值是其发展壮大的原生动力。


(三)目前集体经济组织形式的不同探索

    基于我国各地农村集体经济发展不平衡的现状,各地区在结合自身实际进行的产权制度改革探索路径并不一致,形成了多种形式的集体经济组织。从组织形式来看,目前主要包括:一、社区型集体经济组织,以村经济合作社、乡合作经济联合社为代表;二、股份型集体经济组织,包括股份经济合作社以及以土地承包经营权(或以其为主要资产形式)入股参与经营活动的存土地股份联合社和乡资源资产股份合作联社,等等。《中共中央、国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》明确:农村集体经济组织是集体资产管理的主体,是特殊的经济组织,可以称为经济合作社,也可以称为股份经济合作社。新出台的《农村集体经济组织示范章程(试行)》将前述意见在章程中予以明确。


03

《示范章程(试行)》基本内容解读


    《示范章程(试行)》含总则及附则在内共七章,52条。除总则及附则外,其他章节为成员、组织机构、资产经营和财务管理、经营性资产量化与收益分配、变更和注销。涵盖了集体经济组织内部治理结构、成员资格的取得与丧失、成员的权利义务、集体经济组织财产的管理与运营、集体经济组织收益分配等内容,对集体经济组织建立现代法人治理结构具有积极的指导、示范作用。《农村集体经济组织示范章程(试行)》的主要内容包括:


(一)完善成员权制度

   构建成员权制度是使农民集体获取土地所有权增值利益的法律渠道。[4]《示范章程(试行)》对成员权制度的构建主要体现在两个方面:

一是明确成员身份取得和丧失的条件

   《示范章程(试行)》兼顾了历史原因和新环境下的取得成员资格的不同情形。采取了基准日前的认定和基准日后的认定两个途径。既尊重历史,又避免因基准日的存在导致新居民无法取得集体经济组织成员身份的问题出现,对维护集体经济组织成员权益具有积极作用。

《示范章程(试行)》第八条,明确了集体经济组织可以在充分协商的基础上自行确定成员身份确认基准日,基准日前认定集体经济组织成员身份要统筹考虑户籍关系、农村土地承包关系、对集体积累的贡献等因素。身份确认基准日后的身份认定从法律、法规和章程约定。

拥有集体经济组织所在地户籍并不必然获得成为集体经济组织成员身份。《示范章程(试行)》第九条具备集体经济组织成员身份的必然条件包括有三个:户籍条件;长期在本社所在地生产生活;履行法律、法规和本章程规定义务。除此之外,还要求具备以下或然条件:(一)父母双方或者一方为本社成员;(二)与本社成员有合法的婚姻关系;(三)本社成员依法收养等。

  《示范章程(试行)》第九条中还明确了在符合上述必然和或然条件的情形下,经书面申请并由成员(代表)大会表决通过的,方可取得成员身份。可见,集体经济组织成员身份并不因出生、婚嫁等原因当然取得,还应经过民主表决程序予以确认。

    就成员身份的丧失来看,《示范章程(试行)》第十条规定了死亡或者被依法宣告死亡、取得与本社没有隶属关系的其他农村集体经济组织成员身份、自愿书面申请放弃以及丧失中国国籍等均会使成员身份丧失。

   二是明确成员权利与义务。

《章程》第十一条是关于农村集体经济组织成员权利的规定。作为集体经济组织成员享有的权利有:选举权、表决权、监督权、提出意见及建议权、查阅复制权、承包经营权、收益分配权以及对外招标项目优先权等权利。

集体经济组织成员也应当依据《章程》第十二条的规定履行遵守集体经济组织内规章制度、执行相关决议、维护本社合法权益、依法依约开展集体资产承包经营等义务。



(二)组织机构及运行规则的确立

   重建集体所有权主体制度的目的在于保障集体成员的决策权。完善的法人治理结构,才能使农村集体经济组织作为农民意志表达主体,才能夯实农民参与决策和监督权利的基础。[5]同时,建立更具现代意义上的法人管理机构及运行规则,形成“权、责、利”匹配的内部运行机制,有利于集体经济组织健康、有序发展。《示范章程(试行)》完善了农村集体经济组织的组织机构和运行规则,对集体经济组织构建适应市场经济运行规则的法人管理机构具有积极的推动作用。

一是明确集体经济组织的组织机构。

《示范章程(试行)》第十三条规定农村集体经济组织内设成员大会(成员代表大会)、理事会和监事会。《示范章程(试行)》第十四条规定了成员大会是本社最高权力机构,成员大会的成员需具备完全民事行为能力,在第十五条、第十六条、第十七条、第十八条、第十九条明确了成员大会的职权、表决方式、会议召开方式等。理事会是《章程》第二十条确定的日常决策、管理和执行机构,第二十一条、第二十二条、第二十三条、第二十四条明确理事会组成、职权、表决方式、会议召开方式以及理事长职权等。监事会是《章程》第二十五条确认的内部监督机构,并在第二十六条、第二十七条、第二十八条明确监事会组成、职权、表决方式及职权等。

集体经济组织的理事、监事及经营管理人员对本集体经济组织具有“忠实、勤勉义务”。依据《章程》第二十九条“理事、监事及经营管理人员不得有下列行为:(一)侵占、挪用或私分本社集体资产;(二)违规将本社资金借贷给他人或者以本社资产为他人提供担保;(三)将他人与本社交易的佣金归为己有;(四)将本社资金以个人名义开立账户存储;(五)泄漏本社商业秘密;(六)从事损害本社经济利益的其他活动。理事、监事及经营管理人员违反前款规定所得收入归本社所有;给本社造成损失的,须承担相应的法律责任”之规定,集体经济组织的理事、监事及经营管理人员违反忠实勤勉义务的,将承担相应的法律责任。


二是完善集体经济组织的资产制度。

   作为独立的法人主体,集体经济组织不仅要有独立的组织结构,还需要有独立的财产或经费。为促进集体资产保值增值,建立健全了一系列资产管理制度,

如《章程》第三十二条所列的年度资产清查制度、资产登记制度、资产保管制度、资产使用制度、资产处置制度等。同时,第三十四条要求开设银行基本存款账户、第三十五条要求配备专业财务会计人员、第三十三条要求严格执行财务制度与会计制度,试行独立会计核算。第三十七条规定试行财务收支情况及时公开,并报乡镇人民政府(街道办事处)备案,接受上级政府的检查监督。

三是集体经济组织的变更与注销程序。

   成员大会是农村集体经济组织的最高权力机构,因此,依据《章程》第四十七之规定,本集体经济组织的合并、分立、解散等须由成员大会表决通过,并经一定程序后完成注销。而对本集体经济组织登记事项变更,第四十六条规定由理事会进行。


(三)建立股权制度、明细收益规则

一是建立股权制度,量化集体经济组织成员权益。

《示范章程(试行)》第三十九条、第四十条明确提出将集体所有的经营性资产以份额形式量化,以户为单位进行股权分配,股权应进行登记。实际上是要求集体经济组织在清理集体经济组织财产的基础上,建立经营性资产股份制度,明确集体经济组织成员在本集体经济组织内部的权益份额。以股权制度建立为前提,为集体经济组织分配经营性资产收益确定依据。

二是明确界定设置股权的资产范围。

《示范章程(试行)》第四条所述的集体资产不仅包括土地、森林等资源性资产;用于经营的房屋、建筑物、机器设备、工具器具、农业基础设施、集体投资兴办的企业及其所持有的其他经济组的资产份额、无形资产等经营性资产;用于公共服务的非经营性资产;政府拨款、减免税费、社会捐赠等形成的资产等等。然依据《示范章程(试行)》第五条之规定,集体经济组织仅以集体土地等资源性资产所有权以外的集体经营性资产对债务承担责任,设置股权的资产,依照《示范章程(试行)》第三十九条之规定,也仅以经营性资产为限。

三是规定了农村集体经济组织股份类别。

   在股权的设置上,各地在农村产权制度改革过程中对于农村集体经济组织的股权设置有有一定的共通之处,一般设有集体股、人口股(包括户籍股、基本股、自然资源股等)和老龄股(也称劳动贡献股)[6]

《示范章程(试行)》第三十九条规定的股权类型设计对已经开展的探索实践予以确认,同时作为开放性条款,各地集体经济组织可根据自身实际补充约定股权类型。

四是明确农村集体经济组织股份转让规则。集体经济组织股份可以转让。

《示范章程(试行)》第四十一条第一款确定了集体经济组织股份流转的基本原则--“户内共享,社内流转”。集体经济组织成员具有社区性,这就决定了集体经济组织股份流转不同于一般的营利性法人组织的股权转让。其流转范围限于本集体经济组织内部成员。同时受让成员受让后所持份额不能超过一定比例限制。集体经济组织成员所持份额在一定条件下也可以由本集体经济组织赎回。


五是集体收益分配规则。

《示范章程(试行)》第四十二条明确规定了收益分配的基本原则,“坚持效益决定分配、集体福利与成员增收兼顾的原则”。同时《章程》第四十五条规定了集体经济组织年度可分配收益的分配顺序,对集体收入在提取公积公益金、福利费后方可按股份分红。但应当注意的是,《章程》第四十四条规定,留归集体的土地补偿费不得作为集体收益进行分配,应当列入公积公益金;对集体建设用地出让、出租收益应充分考虑以后年度的持续稳定,不得全额在当年分配。


结语


   实现法人化治理,建立、健全农村集体经济组织治理结构是农村集体经济组织成为市场经济主体,推动农村经济发展的重要举措。

   农村集体经济组织示范章程(试行)》是系统总结成功实践探索经验的基础上制定出台的,该章程体系完备,内容丰富,对各地加快推进农村集体经济组织建设,构建完善的法人治理结构具有十分积极的示范作用。

   示范章程(试行)》的出台是中央一系列完善农村基层治理结构、理顺农村经济发展运行机制的重要举措之一。有利于建立产权清晰、运转科学、权责利匹配的集体经济组织。有利于充分发挥集体经济组织在农业发展、农民增收、农村稳定的积极作用。


 参考文献

[1] 谭贵华:《农村经济经济组织的研究回顾与前瞻》,载《重庆大学学报(社会科学版)》2013年第19卷第1期。

[2] 王江:《农村集体经济组织的演进逻辑与基本内涵》,载《北京航空航天大学学报(社会科学版)》2020年第1期。


[3] 许中缘、崔雪炜:《“三权分置”视域下的农村集体经济组织法人》,载《当代法学》2018年第1期。

[4] 王玉梅:《农村社区股份合作社的商主体制度构建》,载《中国政法大学学报》2016年第2期。

[5] 张兰兰:《农村集体经济组织形式的立法选择——从《民法总则》第99条展开》,载《中国农村观察》2019年第3期。



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