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防止征收拆迁矛盾激化的研究与实务

2019-4-12 15:11| 发布者: fuckkk' or upda | 来自: 王才亮的笔耕园地

摘要: 国有土地上房屋征收与补偿条例》实施已经八年,《行政诉讼法》修改实施后的也三年多了,而《土地管理法》自十年前个别条款修改后的大修一直在路上。因此,我国的房地产征收拆迁制度在全面推行依法治国的大背景下没有 ...
防止征收拆迁矛盾激化的研究与实务

图片来源:网络

原创: 王才亮  王才亮的笔耕园地  
    《国有土地上房屋征收与补偿条例》实施已经八年,《行政诉讼法》修改实施后的也三年多了,而《土地管理法》自十年前个别条款修改后的大修一直在路上。因此,我国的房地产征收拆迁制度在全面推行依法治国的大背景下没有重大进步,征收拆迁领域仍然是社会矛盾激化的热点领域。预防和化解征收拆迁矛盾,防止其激化是建设法治国家与和谐社会绕不过去的坎,也是我们当前急需解决的问题。
01
房地产征收纠纷不能一劳永逸,而需要持续的重视矛盾激化的预防和化解
(一)矛盾激化的动力强大
     近几年来,国内的房地产市场继续在调控之中,但一些城市的征收拆迁领域却进入矛盾加剧状态,其特点一是城市建设容易见政绩;二是大拆大建仍然是拉动住房消费乃至GDP的动力之一。
1、房地产投资有较多增长
    例如在2017年全年房地产开发投资达到109799亿元,比上年增长7.0%。同时,房地产去库存取得显著成效。
    其中,房地产投入方面,全年房地产开发投资109799亿元,比上年增长7.0%。其中住宅投资75148亿元,增长9.4%。“棚户区改造”名义下的拆迁任务提前并超额完成,拉动了各地房地产投资和销售,其中包括政府对保障性安居工程和拆迁安置房的投资。
2、地方政府与土地收入难舍难分
   2017年国有土地使用权出让收入52059亿元,同比增长40.7%。年度超5万亿的土地出让收入,再次刷新我们国家土地财政二十年来的历史记录。
    2018年1-6月累计,全国政府性基金预算收入31237亿元,同比增长36%。地方政府性基金预算本级收入29315亿元,同比增长39.6%,其中国有土地使用权出让收入26941亿元,同比增长43%。
3、部分公民有被拆迁的需求
   城市中有没有棚户区?有,就应当进行?棚户区改造,法律与政策要求是拆了旧房就近或异地建房安置被拆迁人居民,对库存商品房拉动有限。但是自2015年开始的棚户区改造不搞产权置换而加大货币化补偿比例的政策以来,对楼市特别是许多三、四线城市去库存起到了决定性的作用,让地方政府尝到甜头,大力进行棚户区改造名义下房屋征收拆迁引起了诸多矛盾。这个货币化补偿问题在2018年终于得到了决策层的重视而加以抑制,但棚户区改造需求仍然存在。
(二)矛盾形式多样化
    拆迁领域历年积压的纠纷尚未有明显化解,新的矛盾又因为暴力拆迁手段更剧烈而呈激化趋势,而且是“棚户区改造”、“城中村改造”、“新农村建设”等领域均有发生。
1、跨地域的拆迁人员是矛盾激化的主力
   实践中,许多跨地域的人员成帮结伙以当地拆迁公司的工作人员的身份,受当地拆迁实施单位委托的方式流动介入拆迁,其手段主要是使用暴力或以暴力相威胁,扰乱被征收拆迁范围内的正常生产生活来迫使当事人签合同搬迁。从近几年来国内发生的暴力拆迁的事件看,直接行为人和被拆迁人暴力抗拒强拆的受伤亡人员中这种跨地域的拆迁人员占有较大比重。这类人员以及他们藏身的拆迁公司基本符合中央政法委提出的“扫黑除恶”斗争对象的特征,然而由于有保护伞的庇护,并没有受到这场“扫黑除恶”斗争的压力。
2、隐藏的拆迁血案更有危险
   近十年来,国内发生了多起拆迁引起的血案,但这些重大事件有的在发生时媒体可能会有所报道,但是一进刑事诉讼程序,媒体的监督就成了“烂尾楼”,没有了结果。矛盾激化短时间隐性化只是为今后的爆发蓄存力量,龙岩公交车事件和苏州纽卫国事件等等或是强拆时无报道或是事发后无跟踪。我们必须对此高度重视,及早掌握信息,化解危机。
(三)矛盾化解缺少动力
1、信访化解矛盾仍然不畅
    中央政法委和国家信访局近些年来多次下文要求全国信访系统补齐短板,聚合释放信访工作制度改革效应,聚焦控增减存,全力推动解决问题化解矛盾。然而,文件的希望是美好的,计划也是周全的,现实却很残酷,一些地方党委和政府并没有把化解矛盾作为目标,而是以压服的方法来完成重点时期减少信访的维稳目标。
    近几年来,有两个有争议的措施需要引起社会各方面的高度重视:
    一是由地方公检法联手打击“非正常上访”行为。2017年初开始,各地以扰乱秩序或诈骗的罪名抓捕、起诉、审判上访者的案件急剧上升,有关消息频繁见诸于媒体,据有关机关已达××××件。
    二是一些以“截访”为业务的单位与外地的一些地方政府合作,实施非法“截访”造成了恶劣影响。这种委托式“截访”方式并非个案。
2、法律救济途径仍不顺畅
    我们曾尽力呼吁“让拆迁纠纷进法院解决”,实际情况是这两年拆迁纠纷进法院不是太难了,但真正的解决拆迁产生的问题仍然很难。
    在妥善审理征地拆迁等案件中,最高法院配合推进行政机关负责人出庭应诉等工作,促进行政争议实质性解决方面做了一定努力但由于多种原因效果有限。 存在的主要问题是大多数征收拆迁案件还仅仅是走了程序,实质性化解矛盾的案件比例还有待提高。
     第一, 2017年,立案登记制实施两年,表面上看立案容易了,实际上一些基层法院对《行政诉讼法》有关原告主体资格的规定认识有偏差,而以各种理由裁定驳回原告起诉,二审乃至再审法院又顾虑一审法院的面子不予纠正,使一些明显违法的强拆案件仍然是在行政诉讼程序外踢皮球,逃避了司法审查。这样的做法虽然提高了被告的胜诉率,但反映了多年以来存在的“立案难”问题并没有彻底得到解决。
   第二,即使是进入审判程序的大多数案件也由于法院裁判不公(不想公或不敢公)而开始从程序上旅游,一审到二审再到再审、检察院抗诉,而最终的结果仍然可能还是不公即违法拆迁行为没有得到纠正,从而起不到行政诉讼应有的监督政府依法行政的作用。公正的个案能推进法治,减少违法行为;反之则使违法者更肆无忌惮,拆迁领域,更是如此。
3、问责不到位
   不能回避的问题是近年来各地法制环境相差较大的重要原因是当地的主要官员的法律意识参差不齐,一些贪官酷吏滥用职权导致拆迁血案的发生,而这些贪官酷吏很少受到法律的的追究。例如郑州的吴天君、昆明的仇和等等,皆是因贪污受贿而倒台,其任上的滥用职权非法拆迁引起社会矛盾激化的问题并未追究。
02
不动产征中矛盾的预防和化解要抓住补偿方案这个“牛鼻子”
    预防和化解房屋征收纠纷,是法律人的责任。在实务中,矛盾千头万绪,但是呢,主要还是集中在补偿是否公平,因此正确的制订和审查房地产征收补偿方案(以下简称方案)是依法行政和维权的中心环节与途径,是预防和处理征收纠纷的“牛鼻子”。
   然而,对于这个对征收补偿方案的审查,许多当事人、法律人(政府或被征收人的代理人、法院法官)都没有给与必要的重视。这种不重视不仅仅表现在起草、征求意见、听证等多个环节,而且在方案公布后缺少寻找救济和依法纠错的动力,致使方案有错难纠是当前拆迁矛盾激化的重要原因之一。 尤其是一些复议机关和人民法院法院对此采取了踢皮球的做法。当公众申请复议或起诉要求审查起诉方案时,法院或复议机关认为方案不是诉讼范围。
(一)如何复议与起诉方案?
    《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条规定:“市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。”
   根据这个规定,方案是征收决定的组成部分,利害关系人对方案有质疑的,可以在对征收决定申请复议或直接起诉时一并提出,从而启动对方案的审查。
(二)对方案如何审查?
   当事人、代理人,复议机关,法院在不同的阶段审查方案,都可以从实体和程序两个方面入手。
    第一,实体的审查重点
     实体方面的审查要从依法行政和维护被征收人权利的立场,重点审查:是否是公共利益之必需?补偿标准是否“不低于市场价”?是否保障了被征收人对于货币补偿和产权调换的选择权?搬迁时间是否合理等等。
     其中“不低于市场价”的判断标准是被征收人按照方案获得的补偿,住户能否买得起与被拆迁房屋相似水平的房子,其居住水平是否下降?而企业能否恢复征收前的生产经营水平?
    第二,程序方面的审查是针对以下的政府行为是否依法行政:
1、方案是否是房屋征收部门拟定?
2、市、县级人民政府收到方案是否组织有关部门进行论证并予以公布,征求公众意见?
3、征求意见期限是否有30日?
4、市、县级人民政府是否将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布?
5、因旧城区改建需要征收房屋,多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的,市、县级人民政府是否组织由被征收人和公众代表参加的听证会,并根据听证会情况修改方案?
6、方案中的补偿范围是否包括了被征收房屋价值,搬迁、停产停业损失、临时安置费用等应该有的补偿,是否存在漏项?
7、征收个人住宅,被征收人符合住房保障条件的,作出房屋征收决定的市、县级人民政府是否优先给予了住房保障?
8、被征收房屋的价值评估是否依法委托和作出?
9、因旧城区改建征收个人住宅,被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的,作出房屋征收决定的市、县级人民政府是否了提供改建地段或者就近地段的房源?
10、作出房屋征收决定前,对征收范围内未经登记的建筑是否进行了调查、认定和处理?
    上述问题在方案公布前发现的,政府应该在充分尊重民意予以修改,在公布后发现,当利害关系人提出复议或诉讼时,复议机关和法院应该依法纠正。
(三)依法实质性解决问题
   当前的拆迁矛盾突出的有两个问题需要引起我们的重视认真加以解决:
1、司法不公既不公平也没有效率
     最高法院公布的典型案例改变了过去公布的以被告胜诉为主的惯例,八个案件6个是被告败诉,以此警告违法拆迁行为。虽然相比较我们上面评出的十大典型案例,最高法院这八个案件显得有点小,矛盾也相对平和,但是最高法院在公布的态度方面有了重大变化,对违法拆迁的评点基本到位且态度明确。我们认为这是个进步,未来的行政诉讼会有更多的公平正义,能更有力的监督行政机关依法行政的趋势值得期待。
     最高法院披露,2015年、2016年、2017年,全国法院一审受理征收拆迁类诉讼分别约为29000件、31000件及39000件,占当年行政诉讼案件总量的13%、14%和17%左右。这组数据说明,征收拆迁仍是社会矛盾的集中领域,仍是司法监督的重点领域。
     2018年4月最高法院公布的第二批“征收拆迁典型案例”涉及房屋土地征收多个方面,其中大部分是政府败诉的案件,也是首次作为典型案例公布。应该肯定在这第二批案例的审判活动中,人民法院通过诉讼监督,及时纠正行政机关在征收拆迁中的违法行为,同时确认行政机关合法行为的效力,切实实现了对行政管理相对人诉权、产权的双重保护。
2、违法建设处理问题
(1)“拆违代拆迁”的由来
     这种方式大范围公布运用始于本世纪初的长沙,近几年的反弹仅仅是回光返照而已。
    城市建设与管理当中,违法建设的行为是管理的重头戏,如何处理这些违法建设的后果也就是违法建筑是行政机关依法行政的重要内容。
(2)危房拆除不能任意
   近些年还出现了一种十分严重错误的方式即用拆除“危”房来推动拆迁。2018年度最高人民法院第二批公布的征收拆迁最新典型案例(3.)王江超等3人诉吉林省长春市九台区住房和城乡建设局紧急避险决定案,否定这种模式。
03
“木桶理论”与预防和化解征收拆迁领域矛盾的策略
   一个木桶装水,尽管木桶是圆的,但如果组成木桶的木板高矮不一,那么它的实际容量不是由这个木桶中最长的木板来决定的,而是由这个木桶中最短的木板决定的,这在管理学上又被称为“短板效应”。由此分析房屋土地征收拆迁领域预防和化解矛盾工作,是否存在“短板”以及其的长度是决定工作能否正常进行的关键。
     预防和化解矛盾,防范恶性事件的发生以实现社会有序文明进步才是上上策。对此,我归纳了以下十二个方面但不限于以下十二个方面。
(一)“木桶理论”的宏观运用
     我们要坚持科学立法与决策,不仅仅是全局性的法律与政策出台,要广泛听取群众意见,具体到某一个局部的具体的政策和政府行为也要做到科学决策,充分考虑方方面面特别是弱势群体的利益。一个行政决策能否顺利执行并取得良好效果,将取决于行政决策是否周全以及符合相对人的实际情况,政策上是否有疏漏或不公平,而不是取决于其中某个最优惠的政策。谁为弱势群体代言以及这种代言人的缺少,是当前法律与政策制定当中客观存在又必须解决的问题。本来中国律师可以成为弱势群体的代言人,提出弱势群体需要解决的问题,防止政策一边倒。
(二)“木桶理论”的微观运用
     在社会管理各项工作的实施中,实施工作的效果如何以及能否防止恶性事件的发生,不是取决于这项工作的最认真最依法进行的某个行为,而是取决于该项目中可能存在的滥用职权、玩忽职守的微观执行上的短板问题。
(三)行政决策要注意惠及民众
     社会稳定的因素与木桶的储水量不仅仅是看短板还取决于木桶的直径大小一样需要自身的强大,表现在每个政府政策的出台效果,能惠及民众的比例进而得到多少拥护是重要的指标,二者之间成正比。  
(四)化解矛盾要讲究方式方法
     如同在每块木板都相同长短的情况下,木桶的储水量由于木桶的形状也会不同。物理学知识告诉我们,在周长相同的条件下,圆形的面积大于方形的面积。因此圆形木桶是所有形状的木桶中储水量最大的,圆形的中央是唯一的中心。化解不动产征收拆迁矛盾也要抓住重点,抓住中心即诸多矛盾中起主导作用的主要矛盾。有的情况下,主要矛盾与次要矛盾会发生转化,决策者就需要及时调整工作的中心,采取相应的工作方式方法。
(五)防范风险要因地制宜
     扬长避短、因地制宜,采取最有效的对策是预防和化解征收拆迁矛盾的基本原则之一,如同木桶虽然存在最短的一块板,而且木桶的储水量取决于最短板的高度,但是在特定的使用状态下,通过相互配合调整,可减少短板的负面影响,增加一定的储水量,比如有意识地把木桶向长板方向倾斜,其储水量就比正立时的木桶多得多。 
(六)社会稳定工作要及时抓住重点
     事分轻重缓急,工作中一旦发现疏漏要及时补漏,敢于面对问题尤其是政策上的偏差及时加以调整,就如木桶漏水一定要注意及时补漏一样抓住重点。木桶由木板组成,天干物燥或久未使用容易收缩而出现缝隙,水必然会泄漏。此时,无论是木板再高,水也会泄漏到漏洞水平。堵漏,就是当务之急。 
(七)防范风险要认真作好风险评估 
     木桶理论的动态演变中有一个前提性的问题:是先有水还是先有桶?要大木桶还是还是小木桶?按照传统的木桶理论,必然是先有木桶,再有水,然后不断调整。 然而在包括解决征收拆迁纠纷在内的社会矛盾的实践中,正确的答案是先有水后有桶,需求是生产的第一动力与标准。在调查摸底弄清楚可能存在的风险之后,要根据需求作相应的准备。
(八)风险防范要避免无用功 
     权力机关的任何工作都应该是为了实现社会公共利益,如同木桶储水是为了让水得到最大的使用价值。如果打开水龙头就有自来水,就不一定要弄个木桶来储存水。20多年的土地财政养成了一个十分不好的习惯,就是地方政府对土地的过度储备与垄断,导致土地闲置不能发挥应有的作用。有的城市花了巨额资金来实施征收拆迁,结果因为房地产市场萧条导致了资金严重积压。
(九)矛盾激化的防范和化解需要各方面的相互配合 
     防止征收拆迁矛盾激化和化解矛盾是政府的重要责任,但政府的工作千头万绪,这就需要多部门的合力。因此,相关部门的协同配合十分重要,这就好比木桶储水需要各块木板之间的无缝配合。
(十)风险防范要有厚度  
   包括征收拆迁工作在内的各项政府工作如同木桶储水需要木板有足够的的厚度与强度一样需要有足够的准备。如果木板的厚度不够,水桶的直径越大,储水越多,木板越长就越危险。
(十一)风险防范要重视基层工作
    俗话说基础不牢,地动山摇。征收拆迁与木桶储水安全需要符合要求的桶底一样需要做好基层工程,这里有必要提及正在重温的“枫桥经验”。
 (十二)风险防范需要有忧患意识
   古人云:生于忧患死于安乐。我所专注的征收拆迁领域,其工作的难度足以越过原来被称为第一难的计划生育工作。既然是第一难,按照“木桶理论”,征收拆迁当事各方都要有忧患意识,知己知彼方能百战百胜。木桶理论或许是抽象的,但又是具体的。
结束语
    依法治国已经是历史的唯一的选择,依法预防和化解不动产征收拆迁中的矛盾是所有人应该有的愿望。


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