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从贤人会议到光荣革命:英国宪政不需要刀剑相伴

2015-11-14 21:48| 发布者: scyjlaw

摘要: 英国的议会发端于一个叫做贤人会议的组织,文献记载最早见于八世纪中叶,是一种特有的中央机构,由国王主持,贤人会议由高级教士、贵族组成,包括国王近臣、王室宠幸和地方官员。据记载,在931年3月召开的贤人会议中 ...

英国新一届议会开幕时,英国女王主持议会开幕仪式

    英国的议会发端于一个叫做贤人会议的组织,文献记载最早见于八世纪中叶,是一种特有的中央机构,由国王主持,贤人会议由高级教士、贵族组成,包括国王近臣、王室宠幸和地方官员。据记载,在931年3月召开的贤人会议中,有坎特伯雷和约克两个大主教,威尔士的两个亲王,十七个主教,五个修道院院长,十五个地方官和五十九个塞恩,共一百零一人。934年的温彻斯特贤人会议中,有大主教和主教十九人,修道院院长四人,威尔士贵族四人,地方官十四人和五十二个塞恩,共八十一人。

    贤人会议拥有行政、立法和司法权力,参与国家税收、外交、防务和分封等重大决策活动。贤人会议是国家的最高法庭,有权审理各种讼案,包括涉及王室和达官显贵的要案,地方法庭不能判决的疑难案件,以及涉及地方官员的案件。至九世纪,贤人会议开始具有废立国王的职能。贤人会议的另一重要职能是为国王提供有用信息,当时交通条件落后,中央和地方信息交流受到限制,国王常要到各地巡幸,并在不同地点召集贤人会议,以求了解更多情况。贤人会议采取群体表决、多数通过的方式,对英国政治制度的发展产生了深远的影响。

    十世纪期间,英国郡一级组织得到发展,国家没有一个足以统摄全国的机构,虽然郡守在理论上须对国王负责,但中央对郡的监督是薄弱的。诺曼人征服英国时,威廉为激励下属,把土地及时分封给有战功的诺曼人,成为统辖一方的诸侯。虽然国王是一切土地唯一的所有者,但这些封臣被赐予辖地的统治权,包括设置法庭、征税和强证劳役之权,其对国王的义务则是随国王征战和交纳一定的租税。由此,封建形式得到发展。在亨利一世(1100—1135)期间,发展出一个叫咨议会的封建组织,由全体大佃主或国王认为可备顾问的一些大佃主组成,其主要功能是承认国王所要求的赋税,协助供给所需的资料以作规定税额的根据,监督各郡和各市筹措款项;同时,议会成员也替所在地人民呈送请愿书并帮助政府考核地方官员的行为。这被认为是英国议会的起源。

    随着封建制度的发展,社会各阶级势力达到有限的平衡。“没有一个国王想建立专制政体”。如果国王破坏封建的约束,诸侯们就可以抛弃对国王的效忠,用战争来维护自己的权利。但是,王朝到了约翰时期(1199—1216年在位),约翰企图破坏这种平衡,招致教会和各地诸侯的武力反对,战争失利后,约翰不得不签下诸侯们制订的《大宪章》,《大宪章》规定不得对商人任意课税;宣称“除按照同等人民的合法裁判和按照国家的法律外,不得对自由人加以逮捕、监禁、强取财产、逐出境外或任何方式的杀害”。《大宪章》还在组织上作了一项重要安排,设立由二十四位诸侯组成的常设委员会,以监督约翰对大宪章的承诺,使议会的形成又往前推进了一步。

《大宪章》,1215年(一说1213)英王约翰被迫签署的宪法性的文件。图为《大宪章》抄本。

    作为岛国,一方面,英国不可能在经济上自给自足,另一方面,陆路运输费用昂贵,且运输量有限,较之陆运,海运则有很大的优势。因此,英国发展商业既有内在需要,又具备地理优势。

    商业发展涌现出大批商人,他们成为除诸侯之外一种新的税赋来源,使商人成为继诸侯集团之外一支不可忽视的、新的政治力量,国事自然也与他们产生不可分割的利害关系。“城市的空气使人自由”。商业的发展也催生了城市的发展,它提供给人们新的不依赖土地的生产、生活方式,有组织的活动和法制的建立,由此,公民权利相应得到发展。

    起初,议会是作为王室的收税机构产生出来的,或者说,只是为了便于王室筹款而存在的,因此,议会成员都尽可能避免出席会议,只有在迫不得已的情况下才去赴会。但由于议会具有的收税、筹款这一性质,使得王室逐渐变得离不开议会而行事,特别是在战争期间。随着时间的推移,议会必然要有自身的利益诉求。1257年,亨利三世要求咨议会提供金钱用于战争,诸侯拒绝出钱,咨议会并成立了各种委员会,负责处理政府的具体事务;咨议会还要求最高法官、大臣和其他官吏及各郡郡守的任命权。由此,咨议会开始有了议会的名称。

    1264至1265年期间,爆发内战,结果亨利三世被西门等诸侯领导的军队打败。随后召开了咨议会,参加者除了高级教士、男爵和骑士外,还邀请各自治市的二名市民代表参加,咨议会的组成由此发生了变化,不再单纯是一个封建团体,这被认为是英国议会制度的开始。议会规定王位继承人必须宣誓拥护新的政府,复活节起要留在英国三年。否则,将被剥夺继承权。国王宣誓,表示遵守这些规定。1297年,贵族们对国王的重税进行了激烈的抵制,取得了“宪章确认书”,爱德华一世承诺将来没有议会的同意不征新税,开了一个重要的先例。议会受理的冤情申诉书由爱德华一世或大臣组成的委员会处理。1327年,由于对苏格兰的战争失败,诸侯通过议会将爱德华二世废黜,又开创了一个重要的先例。

图为英王约翰签署《大宪章》

    爱德华三世期间,为筹集资金应付英法百年战争,爱德华三世同意让议会选举财政大臣,以监督所拨付款项的支出情况,审查国王的账目,这大体上等于承认议会不但有停止拨款之权,而且含混地承认议会对于款项的用途及相应的政策具有间接控制之权。结果,议会在课税的控制上获得进一步的发展。尽管此时议会的控制权形式多于内容,但这些先例一旦存在,议会在与国王的斗争中就有了依据。

    以前议会开会由大诸侯支配,爱德华三世期间,议会开始发生变化,分成三“院”——诸侯、骑士和市民。大诸侯在一起开会,形成上议院的形式;而代表小地主的骑士与城市商人的代表一起开会,就形成下议院的形式。这种联合被认为是“议会权力增长的关键”,“使下议院有时能离开上议院成为一个独立行动的权力机构”。

    经年战争使得欧洲大陆国家出于自身安全的需要,摧毁了军事封建制度,建立起中央集权的统一国家,随着封建制度的衰落,议会也随之衰落,甚至灭亡。但在英国,封建制度的衰落远没有欧洲大陆国家那么厉害,贵族制度被完整地保留下来,并且政权集中在少数大贵族手里,议会的广大权力为贵族统治集团所行使。在他们看来,议会是个能达到支配国家机器的方便手段。其中原因,除了商业因素外,仍然要归功于英国的地理条件,由于与欧洲大陆的分隔,不存在边界纠纷,不易卷入国家之间的战争,即使有战争,也以海战为主,所以,国家主要依赖海军而不需要常备陆军来保障安全,这使得国王没有摧毁贵族和压制人民的手段,不仅如此,国王还必须格外重视商人和市民的力量,因为随着商业的发展,推动了商人与地主士绅的经济交往和联合,使得议会特别是下议院的力量得到增强。

    1386年,议会发起针对大臣色福克伯爵的弹劾案,作为攻击国王臣仆、限制王权的手段,也是争取大臣对议会负责的原始手段。它由下议院作原告,上议院作裁判官。此后,这种新的诉讼手段开始被沿用,并成立了一个名为“听政院”的监督委员会,直接对议会负责。

    理查二世时期,在1389年发动政变,独揽大权。由于国王违背了大多数贵族的意志而夺得政权,不能再失去骑士代表和商人代表的拥护,并需要依靠伦敦大多数商人的财政作后盾,国王与下议院结盟,下议院初次变成一支不依赖大贵族的政治力量。不久,理查二世由于无情地镇压反对派,操纵议会选举,并武力胁迫议会取得终身课税权,劝议会将其权力移交给一个由国王支配的委员会,使得下议院也不再支持他,被武力推翻,并由议会废黜。议会的作用比在爱德华二世时,又向前进了一步,那次是爱德华二世的儿子毫无问题地继承王位,这次是议会拥立了一个按序不该继位的人为新的国王。因此,新国王亨利四世不得不施行安抚士绅和城市中产阶级的政策,其在位期间,议会达到在中世纪的全盛时期。  

    至此,当选议会议员始成为一种特权而不再是一种负担,各郡开始力求把选举控制权保持在士绅手里,新兴的自由农民积极参加郡法庭的选举,于是在1419年,议会通过一个限制选举权的法案,声明:因为选举“近来已由很多或过多的人参加……其中大多数人资产微薄,他们自以为具有选举所要求的最尊贵的骑士与所具有的投票权的身价,实际却没有”,选举权应限于那些“除一切负担外至少每年拥有价值为四十先令的自由地产所有者”。1445年又出台法案,规定选入议会者须出生士绅门第。

    早在此前,选举已开始受暗中操纵,议会里充斥私党。由于对选举权的限制,选举人数量减少,操纵议会成为常事,大贵族们带着成群的随从来到威斯敏斯特(皇宫、议会和法院所在地),议会成为他们遂行其愿的工具,于是议会开始堕落。支配议会的集团以一个褫夺公权令而不必用其他方式的审讯,就能依照法律为其对手定罪。议会的力量源于民意,由于议会自己摧毁了这个基础,使议会一度丧失其独立性和作用。

    到了都铎王朝时期(1485—1603),君主制度越来越需要依靠商人和士绅阶层的支持,莫尔顿写到:十六世纪的资产阶级——城中商人和乡间较进步的小绅士——其力量足以使任何允许他们有发财余地的政府久握政权,但还不足以像十七世纪的资产阶级那样要求直接的政权。1588年,英国舰队击败西班牙无敌舰队,商人用自己的船舰和金钱为战争赢得了胜利,由此,改变了商人和士绅阶层的政治地位,被认为是英国历史的转折点。莫尔顿写到:“如果说1588年之前,英国资产阶级一直为生存而斗争,那么,1588年之后,英国资产阶级就是在为政权而斗争。由此,他们与君主制度的联盟开始解体。君主制度也许还需要他们的支持,但他们不再需要君主制度的保护。”托马·史密斯爵士写到:“英国至上而绝对的权力在议会……议会废止旧法律,制定新法律,发布命令,改变私人权利和财产,承认私生子为合法嗣子,规定宗教形式……给君主要传讯的人判罪或免罪。总之,议会代表握有中央和地方的权力。”

    随着商业的发展,“私有财产神圣”的信念开始增强。过去,议会着力限制君主随意处置臣民财产权,十七世纪以后,发展成为个人神圣财产权的保护者,商业秩序与专制政体的冲突加剧,王室认为拥有支配臣民的身体和财产的权力,而议会则强调臣民的自由权利,应存在一种在王室之上的基本法律。王室要求拥有他认为国政所需要的征税权,下议院则要求仅缴纳他认为国政所需要的赋税。议会给王室的经费只能按议会所需要的方式行政,如果王室拒绝,就完全不给。

    在詹姆斯一世和查理一世期间,议会为捍卫自己的权利与国王进行了激烈而顽强的斗争,最终以清教革命的胜利而告结束,但随之产生军事独裁,议会被打入冷宫。詹姆斯一世期间,议会政治处于低潮,他提出“君权神授”理论,命令议会把国事托付给国王和枢密院,施行君主专制,声明:“辩论上帝所做的事情等于侮慢神圣,臣民辩论国王所做的事情等于煽动叛变。我不愿人们辩论我的权力。”议会则答复,有权“自由讨论一切真正有关臣民及其权利或国家的事务”。于是,1611年,议会被解散。

詹姆斯一世

    随后十年间,詹姆斯只召集了一次议会,即在1614年召开被称作“无用议会”的会议。议会立即开始批评政府的政策,导致其还没有处理任何事务就被解散。但国王的筹款离不开议会的支持,1621年,詹姆斯一世为筹款被迫召开议会,下议院攻击与西班牙联姻的提议,再被解散;1625年6月,新君查理一世召开第一届议会,议会要求,除非褫夺控制枢密院的柏金汉政权,否则,不会通过所要求的战争经费,这是前所未有的主张,议会由此被解散。为了钱,查理一世不得不于次年2月召开被国王安置了亲信的新议会,但新议会还是与旧议会一样顽强,并且立刻开始作弹劾柏金汉的准备,几个月后,议会又被解散。政府于是绕开议会强迫借债,拒绝缴款的人被监禁或强迫从军,但该举措以失败告终。
    1628年,查理一世不得不召集第三次议会。此时,下议院议员的财富(根据记载,下议院足能收买三个上议院)和社会地位以及他们所代表的阶级的社会地位,使下议院取得了领导的地位,而上议院已不是一个独立存在的势力,只是有时倒向国王,有时倒向下议院的中间团体。议会抱着更不妥协的态度,对提出的要求有了更为明确的观念。在一位康沃尔乡绅约翰·伊里奥爵士的领导下,下议院提出了“权利请愿书”。请愿书指出士兵寄宿和军法的弊端,要求“没有任何可以向法律负责的罪名”就被关在监狱的惯例应当废除;“没有经过议会法令的公认,不得强迫任何人从事或交纳任何赠予、贷款、乐捐、赋税或类似的负担”。“权利请愿书”的意义在于,当王室主张有无限主权做这些事的时候,被要求禁止。议会在通过与国王进行艰苦的讨价还价,包括通过补助款之后,查理一世认可了请愿书,但当议会要求罢免柏金汉时,查理一世命令议会闭会。

    1629年1月,议会复会,按照“权利请愿书”的规定,议会提出一项决议,把以前总是授予国王终身的对进出口的酒及货物征收的港税权力,期限定为一年。议会对“权利请愿书”的解释,比查理一世所预料的远较严格,于是拒绝这种会使议会完全控制财政的要求,仍按照旧例征收税款。下议院还通过了三个决定,声明任何人若想输入天主教,若建议征收议会所没有认可的赋税或“自愿地交纳”任何这种赋税,他就是国家的敌人,自由的敌人。议会于是被解散,不再开会达十一年之久。伊里奥等议会领袖被监禁,伊里奥死于监狱。

    于是,商人和地主乡绅被迫秘密组织,准备借国王不得不召集议会的时候开展行动。机会终于到来,英国企图改造苏格兰教会,遭到苏格兰的狂暴反抗,迫使查理一世不得不对苏格兰发动战争,而国家的财政状况完全不能招募一支充足的军队,于是国王召集议会。1640年4月议会开会,草拟了一封反对苏格兰战争的请愿书,议会由此被解散,对苏格兰的战争以失利和赔款而告结束。

    过去,议员都是以个人资格即由于他们在本郡和本市邑的地位而不因为他们的政治关系被选出来的,自从1628年以后,第一个政党渐具雏形,他们由一班清教乡绅和清教贵族组成。1640年秋季议会选举,政党领袖们周游全国各地,劝说人们选举有名的清教徒,商人和地主取得了势不可当的胜利,大多数议员决定使王室附属于一个由他们作主的议会。

    面对财源枯竭,查理一世如果不召集议会通过各种可用作担保的赋税,就不能借款,于是通知议会开会。国王的重臣斯托拉福德企图借机逮捕下议院领袖和调兵至伦敦,而议会领袖也在密谋,在苏格兰军的支持和伦敦群众的保护下,国王的计划流产。1640年11月,议会开会,罢免逮捕了斯脱拉福德等人,斯脱拉福德被以叛逆罪弹劾。以前叛逆罪指反对国王之罪,而现在将叛逆罪定义为反对国家和人民自由的罪,也由此拉开了清教革命的序幕。

    随后,约克驻军计划进军伦敦,释放斯脱拉福德和解散议会,计划被发觉。议会迅速开会,通过褫夺公权案,提请国王签字,并通过一个预防不经议会许可而解散议会的议案;而民众围绕威士敏斯特举行示威,势要攻劫王室,查理一世被迫屈服,斯脱拉福德被斩首。

    议会接着通过一系列法令,宣布不经议会同意的课税为非法,并取消星座法庭等特权法庭。莫尔顿认为这“割断了旧国家机构的大动脉”,他写到:“以往王室、枢密院、特权法庭和治安法官组成一个有生命的链锁。现在中央机关和所属机关之间的链锁被打碎,枢密院和治安法官就永不能恢复它们旧日的重要性。一个新的国家机构必须创造出来,这个国家机构的中心不是对国王负责的枢密院,而是对议会里资产阶级负责的,并且具有新的和较能变通的财政系统和地方行政的内阁。”

    从传统和法律上讲,武装部队的募集和统制一向是王室的权利和义务,如果军权继续掌握在国王手里,会被国王用来对付议会。因此,议会起草大抗议书,声明不应当将军队委托国王。查理一世企图逮捕皮姆、汉普顿和另外三个议会领袖,但议会领袖们预先知道这个消息,伦敦市民立刻行动起来保护议会,查理一世逃到约克。随后爆发战争,查理一世被议会组织的新模范军打败,他不再主张神圣权利,不得不宣告:“我的愿望是,用已知的本国法律统治国家,并用法律保卫臣民的自由和财产……我在上帝鉴临之下,郑重而真诚地宣誓,要维护议会的正当特权和自由……尤其不可侵犯地遵守我向本届议会表示同意的法律。”此前,议会已多次明确其法律的权威性,以及议会和法院对私有财产神圣不可侵犯的主张,但出自国王之口予以明确,说明议会在国家中的地位以及私有财产的神圣不可侵犯性得到进一步确认。

    之后,追随查理一世的势力被清教徒彻底打败,查理一世被送上断头台,君主政体被废除,而与此同时,新模范军变得羽毛丰满,足以掌控大局,不再愿意将权力拱手相让于议会。当控制议会的长老派议员企图遣散新模范军时,新模范军遂用武力征服了议会,将长老派议员逐出议会或被关入监狱,议会成为傀儡。英国进入克伦威尔的军事独裁时期。

    由于独裁政府赖以一支常备大军而维持,庞大的军费开支导致国家长期入不敷出。人民开始认识到,革命没有给国家带来任何东西。随着克伦威尔逝去,流亡国外的查理二世被请回国,君主政体重新恢复。新的议会经选举产生,这次议会存在时间较长,给政治专业化提供了机会,有组织的、在公认领袖之下行动的政党产生萌芽。议会分为两个派别:王权党和民权党。王权党主张保存和加强君主势力,其后盾是国教会和农民;民权党是商人、金融家与一些最有势力的土地贵族的联合,他们不依赖王室而存在。查理二世继位以后,由于其财政掌握在议会手里,国王不能离开议会自主行事。为了摆脱对议会的依赖,其与法国结盟,获得了足使他不再需要议会的资助。于是,他采取突然解散议会的手段,使民权党人无法集中起来抵抗,四处溃逃,并用王权党人代替民权党人,担任治安法官和伦敦郡守,使政府可以将被传讯的民权党领袖判决有罪。由此,查理二世拥有了无法反抗的力量,议会不再能对查理二世起制约作用。虽然如此,在查理二世执政的二十八年期间,商业扩展一日千里,还是使得民权党发展成为国内政治的一支重要力量。

    查理二世逝去后,詹姆斯二世继位,颁布信教自由令,停止一切使天主教不得担任文武官员的法律。这使得其失去王权党人的支持,而这是维持专制君主政治的基础。1688年,民权党和王权党与奥兰吉王威廉联合起来,威廉军队登陆英国,詹姆斯二世逃走。随即,一个宣布自己为议会的协商会议召开会议,会议请威廉、玛丽共同继位,同时向他们提出了一个作为君主制存在条件的“权利宣言”,内容包括:国王不得控制军队和审判官,不得未经议会同意停止任何法律的效力;财政管理权永久属于议会……威廉、玛丽在接受了这些条件后即位。至此,确立了议会君主制(又称立宪君主制),国家的重要权力由王室转移至议会。这场不流血政变史称“光荣革命”。它的重大意义在于王室与议会达成了妥协,在限制王权与确立议会主权上实现了平衡,避免了清教革命那样的零和争斗,开启了现代议会制度。俟后,议会通过一系列法案,1689年,议会制定了“叛乱法案”,规定平时必须经过议会同意才能征集和维持军队,并只能保持一年;同年,议会通过另一法案,给予不信国教的教徒有限的宽容,对王室预算的金额和用途作出限制性规定;1694年,议会制定了一个“三年法案”,规定议会至少三年须召开一次,议员任期不得超过三年(1716年议员任期改为七年,到1911年又改为五年);1701年,议会制定了具有重要意义的“嗣位法”,规定国王所作的任何决定,须由同意该决定的枢密院成员即政府大臣签署;法官更动权不再属于国王而属于议会,确立了议会高于王位、司法独立王权的原则。这些法案的通过使议会进一步制度化,英国议会的现代制度形式基本形成。

威廉和玛丽接受《权利法案》

    十八世纪初,内阁制开始形成。在这之前,议会止于通过法律,通过或否决预算案,把执行权留给王室。现在,控制议会的政党从王室那里接收了实际的行政管理权,国王对内阁通过的决定不再否决。内阁表面上受到议会的控制,实际上,只要一个政党在议会里占据多数,内阁就能控制议会。由此,开启了政党政治的时代。但此时内阁对议会负责还是对王室负责并没有确定,并且,内阁并不一定是由意见一致的人组成;国王仍有相当大的选择大臣之权,并通过大臣影响内阁。

    虽然国家政体由君主制转向立宪君主制,但任何权力不受制约必然产生专制和腐败,议会制同样如此,随着内阁对议会负责格局的形成,这一问题就变得愈益突出,虽然国王对议会能够起到一定的制约作用。其时,下院议员缺乏代表性,并集中在郡和选邑,而在郡和选邑,选民资格受到限制,比例极低,且选民依附于地主、士绅或被议员收买,议会选举被地主和商人控制;新兴的大城市虽然人口稠密,但没有议员名额。议会上下两院权力掌握在大地主贵族和商业寡头手里,控制着国家政权,议会成为他们维护自身利益的工具,各种形式的行贿受贿现象司空见惯,买卖选票风行,议员与大臣相互利用,徇私舞弊。

    在城市,产业工人受到不公平对待,失业严重,他们不仅受到过度剥削,承受超强度的劳动,且工资下降。由于没有正常的疏解渠道,引起产业工人激烈的反抗,通过示威、罢工、砸毁机器和起义等手段主张自己的权利,提出所有人应该享有政治平等、“无选举权即不纳税”。

    由于有清教革命的教训,统治层内部对革命表现出整体的排斥,认为民主将产生多数暴政、腐败、混乱、恐怖、信仰丧失和军事独裁。曾两度担任首相的保守党领袖迪斯雷利表示,英国人“永远不会实行民主政体”。统治集团对激进派和共和派过激行为给予了严酷的镇压和法律制裁。但统治阶层的贵族精英、有识之士也认识到,一味采取高压手段,革命仍然是早迟的事。在议会内外压力和政党竞争的动力之下,统治阶层不得不顺应产业革命带来的变化,进行社会变革,让出自己的部分利益。产业工人也渐渐认识到,必须通过议会改革,达到控制议会实现自己的利益诉求。而中产阶级也相信,议会改革是解决这些问题的途径。因此,社会改革转移到议会改革的层面上。

    这种改革呈现了以下几个特点:一是以传统和惯例为基础,维护现有的政治和社会制度。统治阶层强调改革是“捍卫和保存英国贵族的政治天职”,维护传统的“特权”而不是“民主权利”;二是施行渐进、有序、可控的民主。如果选民缺乏对民主政治的理解、把握,并且诉求超越现实条件的政治和经济目标,只会带来社会动乱。议会改革自“光荣革命”以后一直延续到1928年,历经了近两个半世纪。三是改革在社会的各个层面同时展开。议会民主发展成为中央政府的原则,是以地方政府的民主化为呼应的。1888年法案规定了由选举产生的郡议会,1894年法案又将这个原则推广到区和教区的代表会议。四是重视财产资格。统治阶层以“财产资格而非天赋人权”来考虑选民资格。十九世纪的三次对下议院的重大改革都是以逐步降低财产拥有标准来扩大选举权数量和范围来实施的。1832年的改革导致选民主要由中产阶级构成,使左右政治的权力转移到中产阶级手里;1867年的改革使城市的手工艺者获得了选民资格;1884选举权扩大到广大农业工人。到l928年下议院改革法案通过,实现了包括妇女在内的所有成年公民普选权、无记名投票权及按人口比例分配议员席位。

本文原载于《书屋》2013年第9期

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